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Annotazioni per evitare una riforma piccola piccola

Continua la discussione sulle riforme costituzionali presentata dal governo. Quali le attenzioni necessarie per evitare l'ennesimo buco nell'acqua?

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Proposta per la riforma del senato Sergio Ristuccia su Queste istituzioniCominciata in Senato la procedura di discussione delle “novelle” della Costituzione sulla base, com’è giusto, del Disegno di legge costituzionale presentato dal Governo (nel testo completo di relazione e articolato redatto infine secondo le regole), si può lasciare da parte ogni attenzione alle polemiche attizzate da esigenze, più o meno comprensibili, di tipo elettorale.

Il tema dell’elezione diretta o indiretta dei senatori, certamente importante, non può essere affrontato altro che a conclusione del dibattito sul ruolo ed i compiti del Senato. Paradossalmente, concentrare sulla necessità di una elezione indiretta dei senatori per ragioni di taglio di indennità e costi sembra accedere ai motivi di protesta contro la politica ma in realtà sembra ispirata dalla preoccupazione -anche se camuffata al punto da apparire quasi inconsapevole – di assicurare la sopravvivenza dei partiti maggiori come unici attori della democrazia.

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Una sopravvivenza che si ottiene attraverso la ”governabilità” ed i meccanismi, sempre molto precari nel nostro paese (quale coalizione elettorale è mai veramente sopravvissuta dopo le elezioni ?) che dovrebbero assicurare un ruolo ai partiti che la debbono interpretare e realizzare. In altri termini. messo sotto pressione per l’incapacità di governare, per la mancanza di radici che non siano quelle rimaste a testimonianza rinsecchita di un’altra epoca, per la pulsione predatoria di gran parte delle sue componenti il mondo di chi fa politica e magari i suoi vertici “innovatori” tendono a scaricare tutta la attenzione sulle istituzioni come causa ultima e principale del declino, se non dello sfacelo. Sembra che questa sia l’ ultima possibilità rimasta dopo la dimostrata insuperabile incapacità di quei soggetti collettivi che chiamiamo partiti di riorganizzare se stessi. I quali, malgrado le loro profonde diversità, convergono nel fare ricorso alle formule della politica carismatica. Formule che però sono già molto logorate anche quando sembrano all’acme del successo.

Per essere chiari: capita sempre che le contingenze politiche facciano da contorno e da spinta delle modifiche di una Costituzione. Questa non è mai figlia di un astratto pensiero politico. Al contrario, è risposta ai fatti e in primo luogo alle volontà collettive; talora è intrisa di lacrime e sangue. Ma il problema è sottrarre la Costituzione alla subalternità alle contingenze. Anzi riscrivere parti di una Costituzione significa uscire dalle strette contingenze presenti e dagli effetti delle precedenti contingenze che l’hanno condizionata. Tanto vale ribadire a premessa di qualche ragionamento sul merito delle novità da apportare alla Costituzionale nella parte che riguarda l’architettura istituzionale.

Per questo ragionamento sono necessari un buon quadro di riferimento storico che risponda alla domanda : “come siamo arrivati alla situazione presente?”, dei principi generali per orientarsi e qualche buon approfondimento teorico e pratico delle soluzioni che si intendono adottare (con credibili simulazioni, per esempio, degli effetti in sede di attuazione). Infatti, le Costituzioni, per definizione, sono chiamate a durare. Si tratta, né più né meno, di un dettato elementare di etica politica.

Per andare dunque alla sostanza dei problemi da affrontare diciamo subito che la riforma del sistema parlamentare italiano nel senso, innanzitutto, dell’abolizione del bicameralismo perfetto o paritario sembra convinzione assai diffusa sulla quale ben poco si può discutere. Anche quando fosse vero che in molti casi la navetta Camera-Senato è servita a raddrizzare qualche testo legislativo, poiché in molti altri casi è vero il contrario: il lungo iter è servito a dare più spazio a pressioni lobbistiche, a tentazioni di mettere in legge il “proprio” emendamento a favore di questo o quello e così via. Tutto ciò al costo di un iter parlamentare lungo e farraginoso. Dunque l’abolizione del bicameralismo paritario è da fare; anzi era da fare da gran tempo. Per lo meno da quando è venuta meno, con la caduta del muro di Berlino, tutta la logica degli assetti di poteri in Europa derivanti dal Patto di Yalta e dalla guerra fredda entro la quale si poneva il patto politico non scritto sul quale si è fondata la Repubblica per decenni. Mi riferisco alla conventio ad excludendum per cui venivano esclusi dal Governo i comunisti assicurando tuttavia al PCI una forte partecipazione ai processi legislativi. Il bicameralismo perfetto è stato uno strumento che ha facilitato l’applicazione del patto che, d’altra parte, rimaneva entro la logica centralistica che si era andata affermando nel dopoguerra. Senza questa ragione storica esso perde di senso. Anche quando è vero che in alcuni casi ha consentito ripensamenti positivi, in generale il bilancio è negativo: a parte la facilitazione a creare i presupposti della “casta” in epoca di partiti faccendieri, il lungo iter legislativo ha fatto da ostacolo all’assunzione di decisioni in tempi ragionevoli, ha dato spazio a lobbies, a giochi di ricatto, a incroci sempre più al ribasso fra sedi parlamentari e media usati sempre o prevalentemente in modo deteriore. Ricapitolando, la fine del bicameralismo perfetto era più che matura e occorre finalmente provvedere. Sul punto Matteo Renzi ha pienamente ragione. Sarà poi importante che qualcuno si disponga a fare un’analisi storico-istituzionale esauriente su fatti e misfatti del bicameralismo perfetto nei quasi settantanni trascorsi ma questo non è certo un auspicio che impedisca di correggere al più presto il bicameralismo paritario. E allora come riconfigurare figura e ruolo del Senato? A questo riguardo una volta che si è affermata, ugualmente da tempo, l’idea che il Senato dovesse essere espressione delle Autonomie, il problema è quello di identificare bene i compiti con adeguato dettaglio.

Diviene fondamentale a questo punto soffermarsi a ragionare su alcuni principi generali ispiratori. Si tratta di valutare cosa significa la sequenza che noi proponiamo: Autonomie, funzioni politiche, Saperi. Una sequenza che traiamo da quella corrente di pensiero politico che fa capo ad Adriano Olivetti che, nel fare nostra, abbiamo aggiornato, rielaborato e riproposto in varie occasioni e da ultimo nel volume “Costruire le istituzioni della democrazia. La lezione di Adriano Olivetti politico e teorico della politica”. (Una riproposizione che, sia detto per inciso, serva anche per rimettere al suo posto il contributo di Olivetti alla politica, troppe volte sfigurato per superficialità. Ma di ciò si riparlerà partitamente in altra occasione).

Le Autonomie

Che l’architettura istituzionale della Repubblica dovesse contenere ed ispirarsi ad un forte riconoscimento delle Autonomie è già detto nella Costituzione vigente con il rafforzamento maldestro, per molti aspetti, perseguito nel 2001 con le modifiche al Titolo V. La realizzazione delle Regioni nel 1970 non fu all’esito di una riflessione approfondita. Al contrario, fu molto condizionato dai timori (già durati per vent’anni e superati poi dai timori della contestazione del sessantotto) di incrinare l’unità del paese. Così che si pensò alle Regioni come mega decentramento amministrativo dello Stato. La conseguenza fu quella di stimolare la ricerca di spazi vitali in sede legislativa per via di rivendicazioni realizzate più attraverso il contenzioso costituzionale che attraverso la richiesta di intervento di atti di governo (la controparte delle regioni sono state solitamente le burocrazie ministeriali più che il “Governo” nazionale in quanto tale). In verità non è mai esistita, retrostante alle indicazioni costituzionali, un’idea forte di autonomia come “anima della politica”. Il che significa ritrovare ed alimentare in un conveniente spazio geografico determinato dalla natura e dalla storia gli elementi costitutivi di una “comunità concreta” . Capace di salvaguardare identità e di rinnovare i suoi saperi sociali anche nel conflitto fra parti politiche. E’ nella realtà di questa autonomia viva e concreta che lo stesso “mondo” che cambia può essere ben percepito e può trovare risposte positive. Anche per l’opera di coloro che fanno politica in senso proprio e alto cioè di coloro che hanno sentito profondamente la vocazione della politica intesa nel suo significato di missione sociale. E’ sulla base di questa concezione di base che si può poi parlare con ragionevolezza di livelli di governo e dei relativi poteri.

Le funzioni politiche

Per disegnare e realizzare l’articolazione complessiva del sistema di governo la concezione delle autonomie deve incrociare e confrontarsi con quella delle funzioni politiche.

Che non sono tutte le attività che di fatto lo Stato si trova a svolgere ma quelle di maggior rilievo per il buon andamento della vita sociale, tali da caratterizzare la domanda di coesione ed i bisogni collettivi fondamentali. Funzioni che non sono definibili una volta per tutte ma che mutano nel tempo. Funzioni che devono tener conto della divisione dei poteri ma non ne discendono. Una funzione politica può aver bisogno dell’apporto convergente di tutti i poteri dello Stato oltrechè dei diversi livelli di governo. Le funzioni politiche travalicano i confini delle autonomie ma sono soprattutto le autonomie a percepire la loro reale sufficienza/insufficienza e a contribuire alla loro ridefinizione. Tutta la storia del Welfare può essere letta come un esempio di funzione politica emersa prepotentemente dopo la seconda guerra mondiale e che ha profondamente rideterminato o influito sulle funzioni politiche. Ed innanzitutto su quella fiscale.Ma la stessa concezione del Welfare si è venuta articolando in modo da dar luogo ad altre distinte Funzioni politiche. A questo riguardo è di grande rilievo il lavoro svolto recentemente dal CNEL e dall’ISTAT per identificare i “domini” entro i quali aggregare gli indicatori statistici che vanno a comporre l’idea di Benessere. Sono importanti, in questa esperienza, sia il metodo seguito che è da qualificare come metodo di partecipazione sia i risultati definitori. Che la prosecuzione necessaria dell’esperienza potrà utilmente mettere meglio a punto.

Con la teoria delle funzioni politiche si dà seguito ad un’idea di politica proiettata verso il progetto dove le conoscenze necessarie sono plurime, dove l’agire deve essere corroborato dalla riflessione, dove lo scambio delle esperienze e il dibattito sulle stesse sono passaggi indispensabili dell’agire politico.

Nel perseguire le funzioni politiche divengono necessarie adeguate politiche pubbliche. Così si usano denominare i piani di azione che si dà lo Stato nelle sue diverse articolazioni per organizzare i suoi interventi tenendo conto di risorse spendibili, di obiettivi da raggiungere, di tempi da rispettare e ben valutando, ex-ante, la fattibilità e, nel corso dell’opera e alla sua conclusione, l’andamento e i risultati.

I saperi

Fondamentale è l’apporto di cultura e saperi alla politica, quando questa voglia essere una politica di visione, cioè alta e forte. Non credo che, per parlare in spirito di verità e con onestà intellettuale, si debbano spendere molte parole sull’argomento. Ai tempi dei grandi partiti di massa il rapporto cultura – politica trovò degli assetti (che ci si abituò a definire attraverso l’espressione “intellettuali organici”) che storicamente non sono esemplari né veramente utili ad una buona politica. Ma anche questi assetti sono venuti meno e tutto rimane nella vaghezza e nella irresponsabilità dei rapporti, di tipo prevalentemente personale, fra politici e studiosi o intellettuali singoli. Ovviamente occorre ben altro. Nel segno, in ogni caso, della piena indipendenza della ricerca anche quando questa sia soprattutto quella delle scienze sociali, le prime ad essere chiamate in causa a studiare i rapporti fra società e suo governo.

Quel che deriva da questa chiamata in causa forte dei saperi scientifici non può rimanere nell’ambito di appelli generici che si concretizzano al più nella pratica un po’ logorata dei convegni.

Deve trovare invece una risposta istituzionale compiuta. Risposta della quale si deve dar carico innanzitutto chi lavora alla riforma delle architetture istituzionali previste in Costituzione.

Fin qui i principi generali a cui fare riferimento. A questi vale aggiungere alcuni altri criteri metodologici o interpretativi. Mi richiamo innanzitutto a criteri di saggezza che Adriano Olivetti teneva a rimarcare. Il primo è dato dall’avvertenza che il principio della democrazia politica può essere mantenuto integro se pensato e realizzato entro limiti determinati e secondo procedure puntuali. Il che significa dare fondamento ad un concreto sperimentalismo democratico , capace di modificare adeguatamente nel tempo le architetture istituzionali di uno Stato.

Il secondo riguarda la critica del principio di maggioranza. Questo non significa affermare una sorta di infallibilità delle maggioranze anche quando informi e indifferenziate. Occorre invece far sì che la maggioranza si realizzi anche in un contesto di sfere di interessi e saperi entro le quali la volontà della maggioranza possa determinarsi con minori margini di errore ma con alto grado di libertà. Di qui la possibilità di un sistema articolato di elezioni dirette e indirette che trovino tuttavia la prima fonte nel suffragio universale. Su questo tipo di problemi bisogna avere idee ben chiare. E comunque bisogna lavorarci bene a fondo.

Licenza Foto: Creative Commons 2.0, autore Palazzo Chigi.

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